深化審批制度改革，施工圖審查將何去何從？
優化營商環境 堅守安全底線
——對強化工程設計安全監管相關工作的思考和建議
當前，在持續優化營商環境、深化工程建設項目審批制度改革的大背景下，如何學習好、執行好《優化營商環境條例》 （國務院令第722號），落實好《關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》 （國辦函〔2019〕92號）的精神和要求，強化工程設計安全監管、推動審批制度改革目標的實現，已成為施工圖審查工作亟待解決的重要課題之一。
優化營商環境是黨中央、國務院作出的重大部署，是落實新發展理念、實現高質量發展、持續推進改革開放的基礎保障和重要支撐。工程建設項目審批制度改革是優化營商環境的重要組成部分，它將直接關系到優化營商環境的效果。要保證工程建設審批制度改革順利進行，就必須處理好改革與防范工程建設項目安全風險的關系。而處理好這一關系，必須堅持統籌兼顧、守住底線的原則，既不要以保障安全為借口阻撓改革，更不要以犧牲安全為代價換取改革。從當前形勢來看，為減少審批環節，壓縮審批時間，針對安全“管”的職能在不斷弱化，工程安全事故也漸漸地多了起來,已顯現事故頻發狀態。特別是對所謂的“簡易低風險”小項目的安全監管一放再放，對此類項目人們重視程度本來就不夠，設計、施工也不會找大單位來承擔，有的甚至根本就沒有正規設計?！胺拧焙蟀踩L險急劇加大的同時，“管”卻沒了或滯后了，最近在全國范圍內發生的多起改造工程事故也說明這一問題的嚴重程度。因此，要想能夠始終堅持原則、把準方向、走穩步子，實現工程建設項目審批制度改革目標和達到持續優化營商環境的目的，就必須以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，始終“不忘初心、牢記使命”，深入學習、明確方向，審視歷程、正本清源，檢視問題、找準原因，勇于自我革命、立行立改，不斷完善相關制度、改進相關措施。
一、深入學習領會習近平總書記有關指示精神，明確方向、提高認識
通過學習習近平總書記的國家安全觀、堅持底線思維的論述、生態文明思想，明確方向，提高認識：
必須從國家安全的高度認識工程設計安全
建設項目的安全直接影響百姓安全感的獲得，安全感是幸福感的基礎，沒有安全感就不可能有幸福感。特別是住房安全，直接關系到老百姓的生命財產安全，住房是老百姓一生最大的財產，如果出現安全問題或者存在安全隱患，就會帶來嚴重的社會穩定問題。
必須從保障高質量發展角度重視工程設計安全
工程設計的安全，是我國工程建設領域高質量發展的基石。沒有最基本的安全保障，就不可能有高質量發展。
必須以底線思維方法防范化解工程設計安全風險
全面總結、歸納、分析工程設計文件中所存在的安全問題，找準安全風險關鍵點和環節，分析其原因、抓住其本質、積極應對、措施有效，建立安全的風險防控體系和保障體系，做到“積極主動、未雨綢繆，見微知著、防微杜漸”。
必須堅持生態環境優先原則
把控綠色建筑設計標準、節能設計標準在工程建設項目中的執行與落地，規避因設計原因影響生態環境安全問題，是保障綠色發展的重要基礎環節。
必須堅持改革與防范化解安全風險協調統一的原則
要正確理解、領會《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》 （國辦發〔2019〕11號）的精神實質。實施意見中明確：“在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設計人終身負責制等方面，盡快形成可復制可推廣的經驗”；實行聯合審圖，“將消防、人防、技防等技術審查并入施工圖審查，相關部門不再進行技術審查”。從中應該可以看到：“探索取消”并非探索取消安全保障，探索必須是在能夠把控防范安全風險的前提下、在確保工程建設項目設計文件安全的基礎上進行的。在今后的探索實踐中，一定會高度重視工程設計主體責任的落實情況以及相關各方誠信體系的建設情況；理順主體責任與監管責任的關系，明確執業風險與監管風險的關系；認清潛在的風險隱患，應對來自利益驅動可能帶來的挑戰；在借鑒國外成熟經驗基礎上，結合實情，探索建立一套更完備、更高效、更放心的工程設計安全保障體系，做到萬無一失。
二、牢記施工圖審查制度設置的初衷，認清安全風險情況
上世紀90年代，我國工程建設質量安全監管制度尚不完善，工程質量安全形勢嚴峻、風險加劇。據不完全統計，全國平均每三天發生一起房屋倒塌事故，其中近50%的事故由設計質量安全問題所致。特別是1999年重慶綦江彩虹橋垮塌事故造成40人死亡、14人受傷。這起事故的主要原因之一是設計存在嚴重缺陷，由此引發社會對工程質量安全的廣泛關注和擔憂。當時，中央領導高度重視，要求健全工程質量管理制度，嚴格把好工程建設項目的質量安全關。
當時，原建設部經過充分的國外、境外、國內調研后，為加強對質量安全的監管，在借鑒發達國家和地區通行做法的基礎上，結合中國實際情況，試行了施工圖審查制度，通過在部分省市試點取得了良好的效果。在總結試點經驗的基礎上，我國于2000年正式設立了施工圖審查制度。施工圖審查制度在我國實施19年來，通過施工圖審查，消除了大量存在于工程設計文件中的安全隱患，避免了大量工程安全事故的發生，基本杜絕了因設計原因導致的房屋倒塌事故。與上世紀90年代情況對比表明，施工圖審查在保證工程建設項目安全方面發揮了不可替代的作用。
就全國范圍來講，北京市的工程設計質量整體水平相對較高，但從歷年北京市各類工程的審查數據來看，情況也不容樂觀。僅北京市2018年房屋建筑工程審查數據情況，就可映射出全國范圍內工程設計質量的現狀：2018年北京市通過施工圖審查的新建建筑工程總面積為5438萬平方米，查出并糾正違反工程建設標準強制性條文問題1663條，平均0.31條/萬平方米；查出并糾正違反工程建設標準一般性條文問題75594條，平均13.91條/萬平方米；查出并糾正違反法規問題4123條，平均0.76條/萬平方米；查出違反設計深度規定要求問題22911條，平均4.21條/萬平方米；審查一次通過率為零。2018年通過施工圖審查的內部改造項目總面積為912萬平方米，查出并糾正違反工程建設標準強制性條文問題2061條，平均2.27條/萬平方米；查出并糾正違反工程建設標準一般性條文問題32848條，平均36條/萬平方米；查出并糾正違反法規問題2661條，平均2.92條/萬平方米；查出違反設計深度規定問題14843條，平均16.29條/萬平方米；審查一次通過率為零。查出的違反強制性條文問題絕大部分都是涉及嚴重影響安全的問題，查出的違反一般性條文問題和違反設計深度要求問題絕大部分也與安全有關，查出的違反法規問題絕大部分與生態環境安全有關。這些數據表明，工程設計安全風險形勢依然嚴峻，特別是內部改造項目更是堪憂。
在各類工程的施工圖審查中，發現的安全風險案例非常多，其中既有普遍存在的大概率問題，也有個別存在的小概率問題。從這些典型案例來看，工程設計安全風險可謂無處不在，其中涉及地基基礎安全、主體結構安全、結構抗震安全、結構構件安全、人防防護安全、消防安全、生態環境安全、使用安全等，這些安全風險所引發的事故可能在建設過程中發生，也可能在使用過程中發生，還可能在遭受突發事件或自然災害時突然爆發。面對風險挑戰和改革之需，一定要防范有方、應對有力，既要警惕小概率安全風險，更要防范大概率安全風險；既要有防范工程安全風險的先手，又要有應對改革、實現目標的高招。
三、找準施工圖審查對優化營商環境的影響因素及其形成原因
影響因素
工程建設項目施工圖審查跨度周期過長，直接影響了優化營商環境的持續推進和不斷提升。施工圖審查的跨度周期是指項目施工圖設計文件從報審開始到審查通過的連續時間，其中涵蓋了報審、受理、初審、設計修改、復審報審、復審、審查文件出具等環節，與住建部《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》中的“審查時限”不是一個概念，后者指的是初審時間，不包括設計修改和復審時間。
從施工圖審查跨度周期相關環節來看，造成其時間過長的因素是多方面的，其中最主要的因素有：一是報審圖紙質量普遍較低；二是設計修改不能一次到位，需多次復審；三是審查范圍廣、內容多；四是聯合審查落實不到位；五是審查方式的數字化難以落地；六是機構建設及其人員素質、能力，有待進一步提升。
因素分析
通過對造成施工圖審查跨度周期過長主要因素的分析來看，產生的原因是多方面的，既有深層次的、也有表面上的，既有內因、也有外因，既有主動的、也有被動的。由此可見，造成施工圖審查跨度周期過長的原因有很多，綜合起來主要有以下幾個方面：
設計市場逐步放活、門檻降低，可從事的企業和人員數量增多，設計市場較前些年也在逐步萎縮，市場競爭加劇，短周期、低收費成為最主要的競爭條件，質量變為次要競爭條件；設計地位不斷下降、人才大量流失，隊伍構成呈現拼得動的年輕人和拼不動的年長者居多、既拼得動又有能力的中青年人居少的狀況，年輕人剛一畢業就上手做設計又缺乏指導，設計質量就可想而知了；再者，建設單位只肯花大把的時間、大筆的費用來進行項目策劃，聘請國外團隊、研討方案，卻僅希望用最短的時間、最少的費用來完成施工圖設計；明知深度不足、未經三級校審，也逼著報審，這樣審查也快不了、通不過；到了修改階段，不管是否改好，到點必須報復審，這樣復審同樣也通過不了，如此反反復復、惡性循環，設計、審圖為此耗費了巨大精力，效率卻沒了。由此可見，嚴控報審圖紙、修改圖紙質量，是提高審查效率的關鍵。
設計市場放活的同時，政府有效監管不僅未能同時到位，就連作為監管唯一抓手的施工圖審查也呈現弱化趨勢，政府監管對企業資源合理配置的引導作用隨之越來越小。另外，一些人對設計師負責制的認識不足，僅看到了權利，未看到風險與責任，也沒認識到政府“管”為其消除安全風險、規避執業風險的益處，由此也帶來了政府監管力度的不斷弱化。從大量的國外調研情況來看，值得深刻反思的是：在誠信體系健全、保險制度完備、從業準入機制完善、執業責任落地的發達國家，政府在安全上“管”的制度實施，一直受到極大的尊重和擁護，究其原因卻恰恰是由于其法律制度完備、誠信機制健全且實施落地有效形成的。這些成功經驗，值得在實踐中加以借鑒。
我國現行的工程建設標準種類多、內容廣，條文繁雜，其中絕大部分都是必須要審的內容，特別是實施多審合一的地區，必審的內容就更多了，審查內容繁多影響了審查效率。
在全國范圍內，聯合審查落實尚未完全到位，影響了審查效率的提升。分析其原因，一是運行機制還未建立；二是相關人才儲備不足或培訓不到位；三是對審查標準把握不清。實踐表明，將消防設計審查、人防專項審查等技術審查并入施工圖審查，實施多審合一，僅在提高效率方面就可至少節省原來多頭技術審查累計用時的70%。
自數字化審圖系統2015年在上海市最早實施以來，全國范圍內的大部分地區也都根據實際情況建立了各自的數字化審圖系統，并陸續實施。就全國范圍內數字化審圖系統建設情況來看，能夠真正實現數字化審圖的為數極少，跟風、走形式的卻為數不少。其主要表現在以下幾個方面：一是工程設計單位沒有真正實現數字化交付。報送審查過程的、審查通過的施工圖設計文件上未經加蓋帶有數字認證的有效電子簽章，還僅停留在網上電子傳圖模式階段；二是系統留痕不真實。線下先審、線上后走流程現象較為普遍，數字化成為形式，政府部門得到的相關數字信息不真實，有效監管功能及可追溯功能失效；三是系統延展性不足。系統與政府工程建設項目審批系統前后缺少銜接，不能形成互推共享；四是系統拓展性不強。系統對智能化拓展考慮不周，拓展提升空間缺失；五是數字信息不全。系統數字信息的點位設置過少，統計、分析功能單一，為相關決策、智慧城市建設等難以提供相關支撐。這樣的數字化審圖，不但不能提高效率，有時反而降低了效率。
施工圖審查制度實施以來，一些固有問題一直影響著行業的健康發展： 一是審查性質屢遭質疑，審查地位幾度面臨挑戰，以致審查的必要性倍受懷疑，發揮的作用被忽視。目前，個別地區取消或變相取消施工圖審查的做法已反映出這一問題的嚴重程度；二是市場化運行呈現無序競爭態勢，審查機構生存過分依賴建設單位、設計單位，受利益驅動的影響，審查逐漸流于形式；三是一些地區實行的施工圖審查政府購買服務落實困難，政府支付的財政資金不足或不能及時到位，審查機構生計維持出現困難；四是審查屬地化造成發展不平衡、不充分現象，審查質量良莠不齊；五是受各方面因素的影響，施工圖審查的從業吸引度過低，不能吸引更優秀的人才從事施工圖審查工作；六是審查技術人員從業準入、退出機制不健全。從業人員專業培訓、職業操守教育不到位。審查標準、尺度掌握存在地區間、機構間、人員間不夠統一的現象。一些審查人心里沒底又怕擔責，有過度審查的現象。一些審查人對問題定性過嚴，存在與“強條沾邊就算”的現象。個別審查人員固執己見、不容溝通，存在“水平不高架子高”、不改就不讓通過的現象。更有甚者，一些機構“利益尋租” “吃拿卡要”，影響極其惡劣；七是少數審查機構內部管理不到位，人員力量不足，買證充人數湊資質，以營利為目的，喪失責任的擔當。
四、堅守安全底線，堅持并不斷完善圖審制
針對檢視到的問題和其形成的原因，為適應持續優化營商環境需要，必須在堅守安全底線的前提下，以大幅提高圖審效率為導向，堅持并不斷完善圖審制度。其主要工作應該從以下幾個方面有序展開：
個別地區取消或變相取消施工圖審查的做法值得探討
政府承擔著對工程設計安全監管的職責，個別地區取消或變相取消施工圖審查的做法給自身帶來了極大的安全監管風險，如果上世紀90年代“全國平均每三天發生一起房屋倒塌事故”的現象再次重演，將給人民生命財產造成重大損失，隨之將引起社會極大的不穩定，甚至威脅到國家安全。由此，利益驅動的違規設計、無意識的違規設計、三邊工程、重市場輕質量等現象，將會層出不窮。僅靠承諾制來保證涵蓋了地基基礎、主體結構、抗震、人防防護、消防、生態環境、使用等內容的設計安全，令人堪憂。“明者防禍于未萌，智者圖患于將來”，只有積極主動地應對問題和挑戰，時刻想著改革目標，始終“安而不忘?！?，堅定制度自信，針對發現的問題及時整改，并有序推進、落實，才能實現“保安全、提效率”的目標。
明確圖審的性質、定位
從立法層面進一步明確圖審“管”的性質、進一步明確“守住安全底線”的定位；圖審制度是國際上的常規制度，國家對圖審“管”的性質、“守底線”的定位，也都是通過法律來明確的。由此，形成以下共識：守住工程設計安全底線必須強化監管,防范化解安全風險必須采取監管前置的方式；根據性質和定位，建議將原“施工圖審查”改為“設計安全審查”，簡稱“圖審”；認真總結施工圖審查制度實施19年來的經驗，看到其作用、認清其不足，不斷完善、改進圖審制度；從更高層面認清實施圖審制度，守住工程設計安全底線的意義、重要性和必要性，堅定對圖審制度的信心。
建立健康可持續的運行機制
按“管”的性質，體現政府監管職能，在政府主導下建立健康有序的圖審運行機制，取消單純市場化運作模式，建立以圖審機構動態考核為導向的任務分配模式，讓圖審機構在內部建設、圖審質量、責任擔當、社會貢獻等方面比高低；考核成績高的，任務占有量上調，考核成績低的，任務占有量下調，實行動態調整。基于此，持續不斷地推動圖審工作的健康可持續發展。
實施多審合一
真正將消防設計審查、人防工程專項審查、防雷審查等技術審查并入圖審且確保落地實施，實現“一套圖紙、一個標準、一家機構、一次審查、一個結果、各方共認、聯合監管”的目標。以此為契機，凸顯《中華人民共和國消防法》所規定的消防設計審查的行政許可性質，進一步展現圖審“管”的作用、證實圖審“管”的意義，大幅提升“管”的效率。
精簡圖審內容
以把控地基基礎和主體結構、人防防護、消防、生態環境、使用安全底線為目標，消減審查內容，統一審查標準和尺度，推動以“聚焦安全、保證底線”為目標的國家標準體系的建立和健全。 采取按節點圖審方式，對接各節點施工許可審批
對項目的基礎、地下、地上的設計，按節點進行審查，出具節點審查通過文件，施工許可部門可根據各節點審查通過的文件，依次頒發土方、基礎、地下、地上節點工程的施工許可證，大幅度提前項目開工時間。
實施數字化圖審
一是實現工程設計文件的數字化交付，實現有效電子簽章認證；二是實現零跑腿、無紙化、網上傳、線上審，線上推送圖審通過的圖紙，線上提交審查文件，線上監督檢查；三是實現全留痕、可追溯，以系統留痕作為依據，政府部門實現對工程設計企業和從業人員以及圖審機構和從業人員的動態有效監管。采取“先報審、后定機構”的方式，規避線下先審現象。把報審圖紙質量作為監管依據，控制報審圖紙質量。把復審次數作為監管指標，有效控制復審次數。同時，規范圖審機構和從業人員的圖審行為，根據留痕情況監管圖審質量和效率；四是加強與政府工程建設項目審批系統的對接，實現可推送、可共享；五是實現全數字、全信息，為政府相關決策、智慧城市建設等提供有力支撐；六是實現改革落地“及時性、拓展空間充裕性”的目標，確保改革目標快速實現，系統能夠得到持續優化和提升；七是實現爭議問題“可商討、可申訴”的目標。設立系統平臺專家庫，建立爭議判定機制，及時解決爭議問題。
堅持不以營利為目的
圖審收費按圖審成本要素信息綜合情況確定，消除利潤導向因素，以“滿足圖審所需高級別技術人員人工成本、機構運行成本開支要求”為收費基本原則；不強制推行圖審政府購買服務模式，以解決一些財政困難地區難以支出此筆費用或者不能及時到位的難題，同時也可消除由此而產生的社會公平問題；將圖審費用列入工程造價，政府出資項目政府買單、社會投資項目出資人買單，誰受益誰買單，從大量的國外、境外調研情況來看，這也是發達國家和地區的常規作法；把節省下來的有限的財政資金用于更需要資金支持的民生工作以及社會公共事業上，不僅可以保證社會公平，同時也確保了圖審收費的及時到位、保障了圖審的日常成本開支，為圖審人才隊伍的穩定奠定了基礎條件。
強化圖審機構自身建設
圖審機構必須站在社會責任擔當的高度，以維護、提高圖審地位為導向，不斷完善內部建設，不斷改善內外部環境，打造良好的社會形象，發揮窗口作用，提高社會對圖審的認可度、認知度；從當好政府助手的角度出發，以追求服務滿意度為導向，不斷強化服務意識，提升服務水平、能力，服務好政府、服務好社會、服務好行業；以追求員工收益為導向，不斷強化內部管理提升，不斷提升從業人員工作認可度、獲得感及幸福感，不斷增強從業吸引度，吸引更多優秀的人才從事圖審工作；以保質量、保進度為導向，不斷完善保障體系建設和管理制度建設；以打造優秀團隊為導向，建立人才執業培訓教育機制，強化執業繼續教育，不斷提高從業人員的素質、水平和能力。
構建圖審從業人員的準入、退出機制
建立個人誠信體系，建立個人誠信記錄與從業人員準入、退出聯動機制；統一標準、尺度，破解過度審查、隨意開“強條”等問題；堅決杜絕“水平不高架子高”現象的發生；堅決將敗壞圖審形象、有“吃拿卡要”等不良行為的人員清除出圖審隊伍。
推動全國范圍內圖審資源共享
打破圖審屬地化限制，建立地方圖審準入、退出機制，以推動資源共享、促進共同進步、保障質量和效率為目標，制定相關辦法和鼓勵政策，為有能力、有條件的圖審機構在全國范圍內承接任務提供依據，鼓勵圖審機構做優、做強、做大，優勝劣汰，消除區域間發展不平衡的影響。
學習、借鑒發達國家和地區的成熟經驗和做法
美國、加拿大、歐洲、香港等發達國家和地區一直設有圖審制度，政府部門依法對工程設計安全、公共利益保障實施監管。學習、借鑒其在立法、運行機制、圖審標準、圖審流程，立法執法環境建設、執業責任與政府監管職責界定，企業和個人從業風險防控以及行業組織作用發揮等方面的成熟經驗和做法，并結合我國實際情況，形成可復制、可推廣的經驗，全面改進相關工作，推動我國相關制度的不斷進步與發展。
推動工程設計行業誠信體系建設
建立工程設計企業及從業人員個人誠信檔案，并做好與市場準入、退出機制聯動對接工作，推動構建公平有序的工程設計市場競爭環境；探索實施工程設計從業準入保險機制，在兜底安全風險的同時，規范企業和個人的從業行為，讓那些在安全方面留有嚴重不良記錄的企業和個人得不到允許從業的“保單”，失去從業資格。
推動建設方的誠信體系建設
以強化工程質量安全的第一責任人的風險擔當為目的，建立建設方誠信與市場準入、退出聯動機制，對曾經有過惡意授意違規設計、壓縮工期、壓低費用等不良記錄的建設方參與項目競標加以限制。另外，探索引入市場準入保險機制，用市場的手段規范其行為，是一種既高效又實用的方法。
工程建設項目的安全涉及國家安全，也是國家大事，逐步建立起事前有圖審、事中有現場監督、事后有保險兜底的完整的工程建設項目的安全保障體系和風險防范體系，是落實黨的十九屆四中全會精神、推動國家治理體系和治理能力現代化建設、堅持不斷完善制度、依法治國的重要舉措，同時也是建設領域一項長期而艱巨的系統任務，它的不斷推進和完成將為持續優化營商環境打下更為堅實的基礎、構筑更多的提升空間、創造更有利的機會。
來源：勘察設計前沿
